关于制止重复建设问题的若干思考

●旧有的“五小”大有死灰复燃、卷土重来的可能，而且新的“七小”、“八小”也正拼命地冒出地面。 ●各地热衷于上项目的背后其实是地方利益驱动。说到底，这又与我国现行财政“分灶吃饭”的体制有关。●改革现行税收征收办法，如改征消费税以后，地方政府一般不会再搞重复建设，互相封锁的“土围子”也会拆掉。

党的十五届五中全会强调指出：为了“实现国民经济持续快速健康发展，必须以提高经济效益为中心，对经济结构进行战略性调整。”而调整经济结构的一个重要任务，就是要消除重复建设。不久前召开的中央经济工作会议又进一步强调，要“继续淘汰落后生产能力，防止盲目上项目，搞低水平重复建设”。本文就如何制止重复建设问题谈几点看法。

过去，我们习惯称地方工业为“五小”，即小煤炭、小炼钢、小水泥、小玻璃、小炼油。进入九十年代，我们下决心关、停、并、转“五小”，成绩不小。到目前为止，全国取缔和关闭小煤窑4．3万处，取缔土炼油厂6000余座，关闭小炼油厂100多家，小钢厂和小玻璃厂也淘汰了一批。那么，“五小”问题是否真正解决了呢？事实求是地讲，并没有完全解决好。不仅旧的“五小”有死灰复燃、卷土重来的可能，而且新的“七小”、“八小”正以不可阻挡之势，拼命地冒出地面。这样，各地竞相重复建设，对国家造成的后果令人惊骇。

关于重复建设的弊端，这些年人们讨论很多，归纳起来主要有三方面：一是企业数量多、规模小，产业集中度过低，难以发挥规模经济的优势。以汽车和水泥行业为例：我国现有汽车制造厂120余家，年产量却不足200万辆，只相当于国外一个中等汽车制造厂的规模；而我国的水泥厂有6000多家，平均规模仅8万吨／年，可是较发达国家一般都在60万吨／年以上。二是工艺、技术落后，资源利用率低，导致资源的极大浪费。据国家有关部门对我国钢铁、煤炭、有色金属、石油化工等16个行业调查，由于重复建设，资金分散，致使多数大中型企业关键技术的开发与应用水平与国际先进水平相比有相当大的差距。我国能源综合利用率仅为32％左右，比国外先进水平低10多个百分点，每万元国民生产总值能耗比发达国家高4倍多。工业排放的污染物超过发达国家10倍以上。三是产需结构性矛盾突出，一方面低水平生产能力过剩，另一方面高附加值产品又十分短缺。我国主要工业品中，80％以上的产品生产能力利用不足，同时每年还需花大量外汇进口短缺商品。我国是钢铁大国，年产1．4亿多吨，生产能力只利用了85％，而市场上急需的热轧薄板、冷轧薄板、镀锌板、不锈钢板等10多个高附加值品种又无法满足，每年要大量进口。在纺织品市场上，存在着同样的问题。另外，由于大量重复建设导致区域结构趋同，地区封锁和市场分割愈演愈烈，极大地影响了生产要素在区域间的合理流动和优化配置。

以上这些问题，不能不说重复建设是主要祸根。如果我们不能有效地制止重复建设，那么，同大企业争原料、争市场的问题就难以解决，先进技术就难以采用，产品质量和环境质量就难以改善，我国工业整体水平也不可能提高。

用历史和现实的眼光审视一下我国的重复建设问题，就不难发现，重复建设这个令人头痛的问题，有客观的历史原因，但更多的还是狭隘的地方利益和“长官意志”作祟。

在传统的计划经济体制下，各地区自成体系，产业结构趋同。我国东部、中部和西部地区原有企业的产业趋同率在90％左右。在一个省（市、区）内部，上项目也是“一窝蜂”，一哄而起。各地不切实际地提出这“大办”，那“大办”。中部地区有一个省，就办了60多家小氮肥厂；有一个地级市，就办了50多家小水泥厂。在商品短缺、计划审批、调拨配给没有市场信号的情况下，理所当然地会出现“你办、我办，大家一齐争着办”，“村村点火，处处冒烟”的现象。

我们要建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律要求，适应供求关系变化。但这些年，上了那么多项目，又有多少项目是按市场规律要求上的呢？有多少项目是填补了国内空白、或者是弥补国内市场短缺的名副其实的新项目呢？权威人士说：不到10％。

当前，全国有三分之二的省市提出要把汽车制造作为支柱产业。可1992年以来所建的汽车制造厂，又有几家可生产当前国际上中等技术水平的汽车？又有几家是年产10万辆以上的规模企业？家电为何价格之战硝烟弥漫？VCD影碟机从2000多元一台降到目前500元左右，彩电也便宜得要跌破成本，即使如此，家电市场仍然冷冷清清。目前又有若干省市提出建设“硅谷”。有个市到去年GDP总值只有1000多亿人民币，但规划“十五”期间该市建的“硅谷”GDP要达1000亿。殊不知，美国那么发达，全国就只有一个硅谷。那里聚集了33万名高科技人才。其中有自然科学的工学博士600多名，科学院和工程院院士1000来名，诺贝尔奖获得者40多名。这么多科技精英会战硅谷，1998年硅谷地区GDP就达到2400亿美元。借鉴别国经验，我国也只能建一个硅谷。建在哪里？应该由国家首肯。国家应密切注视地方政府再用行政手段搞新的、大的重复建设。

目前各地都热衷于上项目，背后其实是地方利益驱动的。说到底，这又与我国现行财政“分灶吃饭”的体制有关。不可否认，现行财政体制，可以充分调动地方政府大办企业、广辟财源的积极性。但问题在于，一些地方政府为了过好自己的小日子，往往要突破国家宏观控制，搞“上有政策，下有对策”，绕着弯子上项目，不管国家产业政策怎样，只要能增加地方财政收入就行。当产品市场需求不足时，企业竞相“杀价”，反正亏的是银行的贷款，地方的税收照收不误。这样，地方政府当然有上项目的积极性。再有一个原因，就是政府职能定位不准。政府为政，多是求同、求稳、求实。其中“求实”，凡是每届领导班子都要为民办几件实事。可我们有些地方的领导同志，尤其基层的同志往往把办实事等同于上项目，认为上项目才算政绩。这样，重复项目自然就不可避免。从企业的角度讲，如不彻底转制，不与市场接轨，仍然是政企不分，政府可以指挥企业，“要放面就放面，要加水就加水”，要摆脱重复建设，也是难以做到的。

为了遏制重复建设，政府一方面要抓紧完善有关的法律法规，并通过实施产业政策，强化对行业的管理；另一方面，也要启用一些行政手段，如通告银行不予贷款、严格限制产品销售、甚至包括停电停水、吊销经营执照和取消生产许可证等办法。这些措施，当然也会产生一定效果。但笔者认为，经济上的问题，还是应当主要采取经济办法来解决。比如，改革现行税收征收办法，就是一个可供选择的思路。

我国现行的税制，实行的是以征收企业增值税为主体的流转税制度。增值税属中央与地方共享税，地方可以从多项税收中分享到38个百分点，因而地方千方百计突破中央宏观产业政策，挤上项目，开辟财源。如果我们把在企业征收的增值税改为在产品最终消费地向消费者征收消费税，所征收的税收依然是中央与地方共享。这样，地方政府就会把注意力转移到改善经济建设环境和市场消费环境上来，尽最大努力创造让消费者满意的购物环境和消费环境。同时也会对当地的假、冒、伪、劣商品重拳出击，地方保护主义与地方封锁的问题也会得到解决。从最终消费环节征收税收，还可以克服目前为数不少的企业拖税、欠税、漏税和东部沿海较发达地区限税的现象。

改征消费税以后，地方政府一般不会再搞重复建设，互相封锁的“土围子”也会拆掉。因为上海生产的小汽车在西藏销售，消费税由西藏征收，西藏可以不办汽车厂而得到来自汽车行业的收入。上海的地方税收会相应减少，当然他还可以得到所得税、城建税、教育附加税等，这样，西藏也不会“眼红”上海办汽车厂了。上海汽车厂作为企业，其纳税额度并未增加。因为它生产出来的汽车销售后缴税是天经地义的，至于税由谁得，那是国家的事，无关企业本身的利益。

当然，把从在企业征收增值税，改为在最终消费环节征收消费税，可以不搞“一刀切”。国家可以在国际经济大背景下，按产业政策的要求，对需要鼓励发展的高科技产业、产品，仍按现行税收政策执行；对需要限制生产、限制发展以及资源掠夺型的产业和产品，则改征消费税。目前，世界上有相当一部分国家已经这样做了，我们不妨也试一试。